巴比特首发 | 瑞士的区块链监管政策与实践

瑞士当前是公认对加密货币比较友好的国家，区块链技术渗透进许多领域。这点其与日本、新加坡等国有相似之处，笔者在《区块链国际监管与合规应对》（机械工业出版社2019年2月版）一书中有诸多分析。在虚拟货币方面，瑞士允许BTC支付，银行支持数字货币产品，并针对ICO活动发布监管政策，很大程度体现了瑞士对ICO的支持态度。本文试介绍该国监管政策与实践，为中国从业者至该国开展业务提供相关参考。

一、瑞士当前开展区块链项目的优势

（一）政府的大力支持

瑞士政府对区块链技术表示支持。在G20峰会上，瑞士经济部部长Johann Schneide-Ammann赞扬金融科技创新，并称数字货币是第四次工业革命的一部分，希望让瑞士成为“世界区块链之都”。楚格（Zug）州已经成为众多区块链公司的所在地，其中包括以太坊基金会，经济部长表示有意愿把这个区块链技术中心扩展到瑞士其他地区【1】 。

长期中立国政策让瑞士成为世界上最为稳定的经济体之一。相比其他国家，瑞士因其政策长期性、金融体系的安全性以及银行保密性，被称为投资者的“安全避风港”。

（二）完善的税法规范

在瑞士，涉及金融交易的税务分为财产税、所得税和增值税。瑞士各地允许虚拟货币支付，数字货币交易同样适用于这三种税。瑞士实行分级税收体系，分为联邦直接税、州税和镇税。各州可以在联邦税法的范围内自行制定州税标准和确定税率水平。由于瑞士联邦税法对数字货币并未出台专门的税收政策，因此加密货币的税收主要依据各州政策。

第一是财产税，在大部分州，加密货币都被认为是净资产一部分，因而要像传统外币一样征收财产税。但是在不同的州，该部分资产计入不同分类。例如，在圣加仑、卢塞恩、伯尔尼和楚格州，它必须列入证券。然而，在巴塞尔城市州，加密货币归入“现金，贵金属和其他资产”。与其他资产一样，比特币和其他加密货币的所有权必须向税务机关申报。近几个月来，苏黎世州、楚格州和卢塞恩州发布个人为加密货币缴纳财产税的指南。加密货币中的个人存款需缴纳财富税，但不征收所得税。然后将加密货币的价值添加到其他资产（例如银行结余、股票、现金和房地产）并征税。通常情况下，税收在千分之二至千分之三之间，部分州会有十万瑞士法郎的免税额度。但是，与外币一样，加密货币价格上涨带来的收益免税。相反，价格损失不免税。

第二是所得税，除财产税外，个人纳税最重要税种之一是所得税。每个在瑞士居住或工作的人每年都必须交纳一次所得税。在瑞士，数字货币持有和交易无需缴纳所得税，但在两种特殊情况下需要缴纳。一种是挖矿得到加密货币，另一种是作为工资奖金支付。

第三是增值税，在瑞士，加密货币被定义为货币，故不需要缴纳增值税。2015年，瑞士联邦税务局（ESTV）对加密货币做了一个声明，定义加密货币是一种用来购买东西的货币。他们认为加密货币就像瑞士法郎那样，是一种支付方式，但没有保值作用。因此，加密货币的转换并不构成货物交易，也没有所谓增值税的征收，把电子货币转换成瑞士法郎就像是把法郎转换成欧元。因此ESTV决定，在瑞士使用加密货币不需要缴纳增值税。在瑞士增值税法案第二十一条第二节可以看到，加密货币公司所需缴纳的交易费用被免除，所以，在交易所买卖加密货币不需要缴纳增值税。【2】

（三）瑞士的区块链应用实践

在瑞士26个联邦州中，楚格州被誉为“加密谷（Crypto Valley）”，也是瑞士区块链技术的研究最深入、应用最广泛的地方。“加密谷”被定位为加密技术发展中心，当地政府希望吸引领先的加密技术创业公司，帮助他们建立业务，提供专业服务，推动友好监管环境的发展。以太坊核心团队以及其基金会总部就设在楚格州，随后越来越多的加密货币和区块链企业向瑞士涌来。目前楚格加密谷协会的成员已超过400家公司。“加密谷”每年ICO的数量在全球领先，而且每年都会举办行业里最负有盛名的大会——加密谷会议（Crypto Valley Conference），这也说明了其在全球影响力。

“加密谷”已逐渐成长为全球领先的加密、区块链和分布式账本技术的生态系统。随着各种会议和新闻不断涌现，“加密谷”被认为是专家、投资者和爱好者见面和交换想法和信息的最重要的枢纽之一。相关人员在瑞士政府支持下建立了加密谷协会（Crypto Valley Association），目标是成为“一个独立的、政府支持的协会，充分利用瑞士优势建立世界领先的区块链和加密技术的生态系统”。

瑞士金融机构亦对区块链技术呈现拥抱态势，银行允许虚拟货币交易。2017年7月，瑞士领先的在线金融和交易服务提供商“瑞讯银行(Swissquote Bank)”推出比特币交易服务，成为欧洲首家提供比特币交易投资的网上银行。客户可使用欧元或美元购买比特币，为投资者提供比特币投资渠道。瑞讯还推出该银行第一个加密资产相关的积极型基金——“比特币证书”的交易所买卖产品（ETP）。2018年6月，瑞士信贷银行伦斯堡银行（Hypothekarbank Lenzburg）成为瑞士第一家向区块链和加密货币公司提供商业账户的银行。银行产品也正在朝着加密货币方向转变。除了伦斯堡银行和瑞讯银行，瑞士私人银行冯托贝尔银行（Falcon）和安勤银行（Vontobel）都纷纷选择拥抱加密货币市场 。【3】

区块链在瑞士应用范围不断扩大，在支付、投票等领域大展拳脚。当地政府早在2016 年就已宣布将允许市民使用虚拟货币支付政府服务。公民投票制度在瑞士上至联邦，下至市镇都运用广泛。2017年7月，楚格宣布计划推出一款名为“uPort”的应用程序。这套基于以太坊的应用程序，将区块链技术应用到投票系统，并使当地居民身份信息数字化【4】。尽管楚格市区块链投票只是个测验，但区块链比其他电子投票系统提供更高的安全性，包括更好地防止黑客攻击和滥用个人数据。楚格市当局表示，区块链的分散性意味着黑客没有单一入口点操纵选票结果。该系统还承诺让用户完全控制他们的投票数据，并有机会抹去他们个人投票偏好的痕迹，从而更好保护选民的匿名性。

二、瑞士的区块链监管基本概况

（一）监管框架

1、监管部门

瑞士金融市场监督管理局（Swiss Financial Market Supervisory Authority ，下文简称“FINMA”)是瑞士金融监管部门。该机构整合联邦私人保险管理办公室（FOPI）、瑞士联邦银行业委员会（SFBC）及瑞士反洗钱控制委员先前的职能，全面负责对瑞士所有金融监管，具体包括瑞士银行、保险公司、证券交易所、证券交易商及其他各类金融中介（其中包括外汇交易商）。FINMA目前已关注到区块链领域涉及的金融风险，并对ICO展开监管。

2、监管政策概览

2017年9月， FINMA发布ICO指南（FINMA Guidance 04/2017，Regulatory treatment of ICO），认可分布式账本和区块链的创新潜力，欢迎和支持在瑞士金融中心提出区块链解决方案的所有努力。FINMA表示根据ICO内在性质，其可能受现有金融市场法规，例如反洗钱和恐怖主义融资的规定、银行法、证券交易和集体投资计划相关立法的监管。

在FINMA Guidance 04/2017发布后的几个月，ICO项目急剧增加，FINMA收到大量市场参与者的询问，主要焦点问题集中于ICO对现有金融市场监管适用性及是否存在许可条件。为快速准确地回应这些询问，2018年2月，FINMA再次发布《ICO监管指南》 【5】，对早先发布的FINMA Guidance 04/2017进行补充。《ICO监管指南》从ICO项目性质、代币分类、反洗钱、ICO项目调查等方面阐明监管框架，同时也规定ICO询问时需要提交的信息及认定原则，为市场参与者提供更加清晰的引导。在该指南附录中，列举了有关ICO项目最低要求及关于设计、发行代币的详细信息和潜在的二级市场交易等内容。

（二）瑞士的ICO监管详情

FINMA于2017年9月发布的ICO指南明确对于ICO的态度，瑞士对金融市场的立法遵守基本原则——技术是中立的。FINMA认为ICO应当属于瑞士现存法规管辖范围，FINMA 基于加密货币用途及所附权利，来准确界定加密货币类别，然后决定适用于哪一类法律（证券法及反洗钱法规）。准备进行ICO的公司或个人必须确保他们的行为符合有关金融市场法律要求，ICO项目开发团队必须遵守四个方面的规定：打击反洗钱和恐怖主义融资的规定、银行法的规定、有关证券交易的规定和集体投资计划法律的规定；由于ICO商业模式结构多样化，FINMA只据具体ICO项目在特定的情况下进行监督评估，不对区域以外的ICO进行法律评估。【6】

2018年2月发布的《ICO监管指南》表示现有金融市场法律法规不适用于所有ICO，ICO是否受监管需要根据个案具体情况判断。评估ICO时，FINMA将集中讨论由ICO组织者发行的代币的经济功能和目的。判断关键因素是代币基本目的，及它们是否已经可以交易或转让，同时也表示，ICO也受反洗钱的监管。

（1）ICO项目合规询问的费用：ICO项目开发团队向FINMA的询问需要支付费用，费用取决于所需时间和适用的小时费率（参见FINMA条例第1条征收监督费和征费详情）。

（2）FINMA对ICO项目合规评估原则：ICO项目覆盖多种传统金融领域，目前，对ICO没有特定监管要求，因此评估ICO项目的各种法律风险时，没有相关判例法可参考，也没有统一的法律原则。考虑到代币（通证）发行和ICO结构模式多种多样，监管方案无法归纳出统一模式。对每个ICO项目的法律风险评估需要全面考虑，个案分析。组织者提供的信息是否符合最低要求成为其评估ICO项目是否合规的基础。FINMA将根据某个ICO项目潜在经济目的评估，尤其是当其发现这个ICO项目有企图规避现存法规的征兆时。

三、通证的分类与监管

（一）通证的具体分类

代币在国际上没有被普遍认可的分类，因此，FINMA按照自己的方法，根据代币潜在不同经济功能进行分类。

（1）支付类代币(payment token)：与虚拟货币同义，现在或将来为获得物品或服务，被用来作为金钱或价值转移的支付手段。虚拟货币不会引起持有者对于发行人的索赔。 （2）应用类代币(utility token) ：以数字化形式，用于基于区块链技术为基础架构开发的应用或服务。

（3）资产类代币(asset token) ：这类代币代表资产，通常表现为代币持有者可以向发行人索要债务或者股权、ICO项目方向代币持有人承诺在未来公司收益或者资产流动中所占的份额。因此，就其经济功能而言，这类代币近似于股票、债券或衍生品。使实物资产在区块链上交易的代币也属于这一类别。

不同类别代币间不是相互排斥的关系，资产类代币和应用类代币也可能归类为支付类代币，简称为混合型代币。在这些情况下，合规要求相应叠加。例如，一个ICO项目发行的代币既属于资产类代币，也属于支付类代币，这个ICO项目就要同时满足资产类代币和支付类代币的合规要求。换句话说，这类代币可以同时被视为证券和支付手段。

在2018年2月发布的指南文件中，FINMA对预融资的规定包括两种情况：一是在一些ICO项目中，募集资金尚未结束、发行的代币已经进入到市场流通；二是在其他类型的ICO项目中，代币尚未发行，底层区块链技术仍在开发中，仅仅向投资者承诺项目的前景，在未来某个时间投资者可以收到代币。在ICO项目募集过程中，预融资行为往往表现为预售（pre-sale）或种子轮、天使轮融资。

对于不同类型的代币，其法律认定各有千秋。

（1）FINMA认为支付类代币的主要目的是用于支付，其功能与传统证券并不相似，因此支付类代币不是证券（例如比特币和以太坊）。但是，如果有新的判例法或者立法将支付类认定为证券，FINMA将相应修改其规定。

（2）FINMA对于实用性代币是否属于证券区分不同情形：如果实用性代币唯一目的是用于ICO项目开发应用程序或者服务的凭证，并且实用性代币实际上可以以这种方式使用（开发之前已经设计的功能，并非后来技术开发添加的功能），则这类实用性代币不会被认定为证券。如果实用性代币在发行时部分或者仅具有投资目的，则将这些实用性代币视为证券。

（3）FINMA认为资产类代币属于证券。FINMA认为如果通过ICO进行预融资，向投资者预售代币，同时这类代币是标准化的并且适用于大规模的标准化交易，则索要代币的权利将被视为证券。

（二）不同通证的法律适用

一旦代币被视为证券，则要受到瑞士证券法监管。发行类似于股票或债券的代币要遵守《瑞士民法》关于招股说明书的规定。如果代币发行具有债务资本的特点（如承诺保本返息），则募集的虚拟货币将会被视为存款，除非有例外情况，否则需要遵守《银行法》获得经营许可证。如ICO募集的资金由第三方机构托管，则需要适用《集体投资计划法》规定。无论ICO项目在募集前还是募集后，只要支付类代币可以在区块链基础设施上进行转让，这些代币就符合《反洗钱法》对于支付的要求，受到《反洗钱法》的约束。

根据FINMA在其官方网站发布的指南，对实用性代币而言，只要发行的代币是为基于区块链技术开发的应用提供访问权，则不适用于《反洗钱法》。【7】

发行方进行ICO需要提供信息最低标准，包括一般信息、项目基本信息、代币发行阶段的信息、二级市场交易的信息。一般信息包括项目名称；公司名称、项目运营者的姓名、公司所在地/地址/邮件地址/网站，等等。项目信基本信息包括项目组织和项目计划书信息(ICO的不同阶段计划/里程碑等)、未来开发服务的关键性特点、ICO项目的目标参与者(投资人)，等等。代币发行阶段的信息包括：在ICO过程中是否会发行代币？如果是，在哪一步会创建该代币? 以及其技术标准，如ERC20，使用技术等。除此之外，还需要披露代币所具有的功能(详细说明)、代币功能计划实现时间，等等。二级市场交易的信息包括：代币如何进行转移(提供钱包以及技术标准的信息)，代币在交易时是否已经具有转移功能，项目经营者/发行人是否有计场回购代币，等等。

四、瑞士监管政策评析

与日本和泰国等国家不同，瑞士对区块链技术领域的监管重点主要围绕ICO，将不同虚拟货币或者通证经由细致分类予以区别对待，不同类型的虚拟货币或者通证受不同法律管辖，同时将预融资的特殊情况纳入监管范围。瑞士监管规则另一亮点是，坚持“个案分析”原则，然后通过对主动咨询法律合规的项目收取费用，降低监管成本。

之前，不少投资人士认为瑞士是世界上对于ICO监管最为宽松的国家之一。我们认为，不如说瑞士是针对ICO友好同时监管非常完善和细致的国家。随着监管机构对ICO的监管不断完善，部分项目成本也较之前有所增加，一些ICO项目选择另谋出路。例如，根据FINMA发布的指导方针，所有需要项目需要防止参与者通过ICO进行洗钱，故ICO项目需要遵守瑞士关于反洗钱相关要求。“反洗钱监管带来一系列尽职调查要求，包括对于确定受益所有人身份的要求，以及要么加入自律组织（SRO），要么直接受FINMA监管的义务。这些要求可以通过已经在瑞士境内接受AML监管并代表组织者行使相应的尽职调查要求的金融中介机构接受资金来实现。”这意味着ICO活动发起者必须通过瑞士公司来对所有ICO参与者进行KYC。但只有少数公司能够执行此类检查，那么实际上这些实体就等同于拥有了垄断权。“在ICO领域内，KYC检查平均成本从0.6美元到2美元不等，但瑞士是个例外。瑞士获认可机构的收费高达25美元，这就使得那些已经决定在瑞士发起众筹的项目处于一个尴尬的境地。”【8】 这部分增加的成本使部分ICO项目另谋出路，或是提高募集代币金额。2018年2月，一家名为Grain的瑞士公司为弥补瑞士KYC的成本增加，不得不提高其最低众筹额度。

在2018年6月欧洲议会（EP）最近发布的报告中，报告作者对虚拟货币持比较积极的态度。这份题为《虚拟货币与央行货币政策：未来挑战》（Virtual currencies and central banks monetary policy: challenges ahead）的报告受欧州议会经济和货币事务委员会委托编写。报告核心议题指出，“虚拟货币是当代一种私人货币。由于其技术特征，使虚拟货币全球交易网络相对安全、透明和快速。这为虚拟货币进一步发展提供良好前景。然而，虚拟货币不太可能挑战主权货币和央行主导地位，尤其是在主流货币使用地区。至于其它创新领域，虚拟货币匿名性以及跨境特征对金融监管机构形成挑战。” 【9】在一些国家主流媒体和部分监管机构唱衰虚拟货币及ICO的背景下，这份报告较正面的态度显得与众不同。其背后所体现的精神与瑞士相关监管政策一脉相承。

区块链基本上被大多数专业人士判定为未来的重要技术，代表技术前行的重要发展方向。区块链行业繁荣程度如何，以及其是否具备竞争优势，与所在地区的监管政策环境息息相关。有效监管政策助推区块链行业快速发展，降低金融等相关风险。监管政策对行业发展具有根本性和全局性作用，并决定它的未来。因此，国与国之间的竞争，本质上多是制度高下的较量。中国监管者在过去发布关于ICO的相关政策，一方面对及时打击非法发行证券、集资诈骗的高发态势起到了正面价值；另一方面，则反映了监管机构对区块链相关风险的深度忧虑。

不过，监管者的忧虑应置于恰当位置。在区块链领域，控制金融风险虽始终置于第一位，但不能在实践中变成唯一要素，否则，可能因为过度追求金融安全，最后或阻碍了区块链技术创新与发展。

瑞士监管规则一方面充分体现人性化的思考，对通证作非常细致的分类，不同通证在法律适用方面应区别对待；另一方面，这些监管规则秉持反洗钱、用户识别等基本原则为前提，适度包容技术发展中可能出现的风险，鼓励创新。这点笔者在《区块链国际监管与合规应对》（机械工业出版社2019年2月版）一书有更深度分析。

面对通证以及区块链技术的快速发展，如前就所述，中国《证券法》难以准确界定通证法律属性。同时，单一国家一纸禁令出现如下困境：大量区块链项目创业团队移师海外，并持续向中国公民ICO融资。对一些通证具有证券属性的现象，及大量侵犯中国公民权益的行为，由于跨境司法协调与监管执法的现实困难，中国监管者难以实现海外执法。瑞士等国对通证的细致法律分类与ICO的监管政策，或许给予我们智慧。